Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle apteekkitoiminnan kehittämistä koskevaksi lainsäädännöksi

Päivittäistavarakauppa ry (PTY) kiittää lausuntopyynnöstä ja lausuu asiassa seuraavaa:

Yleistä

Päivittäistavarakauppa pitää apteekkijärjestelmän uudistamista tarpeellisena ja kannattaa muutoksia, jotka lisäävät kilpailua, parantavat palveluiden saavutettavuutta ja vahvistavat kuluttajan asemaa. Esitysluonnoksessa on useita oikeansuuntaisia avauksia, mutta myös kohtia, joihin liittyy merkittäviä kilpailuneutraliteettiin, sääntelyn selkeyteen ja käytännön toteutettavuuteen liittyviä ongelmia.

Suomessa itsehoitolääkkeiden saatavuus on edelleen kansainvälisesti poikkeuksellisen säädeltyä. Sääntelyn kehittämisen keskeisenä tavoitteena tulisi olla kuluttajien arjen sujuvoittaminen, palveluiden saavutettavuuden parantaminen sekä kustannustehokkaan ja toimintavarman jakelumallin mahdollistaminen lääkitysturvallisuudesta tinkimättä.

Digitaaliset palvelut, keskitetty logistiikka ja nykyaikaiset jakeluratkaisut parantavat lääkkeiden saavutettavuutta myös harvemmin asutuilla alueilla ja tilanteissa, joissa fyysinen apteekkiasiointi ei ole helposti saavutettavissa. Jakelukanavien monipuolistaminen vahvistaa samalla koko lääkkeiden jakelujärjestelmän toimintavarmuutta ja huoltovarmuutta. Useisiin toimijoihin ja jakeluratkaisuihin perustuva järjestelmä on lähtökohtaisesti vähemmän haavoittuva kuin vahvasti yhteen kanavaan nojaava malli.

Päivittäistavarakaupan valtakunnalliset logistiikka- ja myymäläverkostot tarjoaisivat mahdollisuuden vahvistaa lääkkeiden saatavuutta myös poikkeus- ja häiriötilanteissa.

38 b § – Apteekin tehtävät ja toiminta terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseksi

Pykälän ehdotettu muotoilu on esityksen ongelmallisin ja laajakantoisin osa. Kirjaus, jonka mukaan apteekin tehtäviin kuuluisi toiminta terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseksi sekä omahoidon tukeminen, jää hyvin väljäksi ja alttiiksi tulkinnoille.

Käytännössä tämä voisi mahdollistaa apteekeille erittäin laajan terveys- ja hyvinvointipalveluiden tuottamisen. Apteekit tuottavat jo nykyisin osaa näistä palveluista erillisten yhtiöiden kautta. Nyt ehdotettu pykälä loisi mahdollisuuden laajentaa toimintaa edelleen tavalla, joka asettaisi muut palveluntuottajat epätasa-arvoiseen asemaan ja heikentäisi kilpailuneutraliteettia. Samalla apteekkien muu tuotemyynti yhdistettynä palvelutoiminnan laajenemiseen voisi vahvistaa niiden markkina-asemaa perusteettomasti suhteessa muihin toimijoihin.

Pykälää tulisi siksi rajata nykyistä selkeämmin. Apteekin ydintehtävän ulkopuolinen toiminta tulee joko määritellä tarkasti tai saattaa saman sääntelyn ja valvonnan piiriin kuin muiden vastaavia palveluja tarjoavien toimijoiden toiminta.

54 j § – Itsehoitolääkkeiden verkkokauppa

Esitys, jolla vähittäismyyntiluvan haltijoille mahdollistetaan itsehoitolääkkeiden verkkokauppa, on merkittävä ja kannatettava uudistus. Se lisää palveluiden saavutettavuutta, mahdollistaa uusia jakeluratkaisuja ja tukee kuluttajien arjen joustavuutta sekä lisäisi hintakilpailua.

Uudistuksen onnistumisen kannalta on kuitenkin ratkaisevaa, ettei alemman asteinen sääntely tai tulkintakäytäntö muodostu käytännössä esteeksi toiminnan käynnistämiselle. Sääntelyn tulee olla teknologianeutraalia ja tunnistaa nykyiset verkkokaupan toimintamallit, joissa asiointirajapinta, myynti, logistiikka ja asiakaspalvelu voivat muodostua eri toimijoiden toteuttamista osista samassa palvelukokonaisuudessa.

Tämän vuoksi olisi tärkeää täsmentää, että verkkopalvelu ei tarkoita vain internetsivuja, vaan kattaa myös mobiilisovellukset ja muut digitaaliset kanavat. Samalla tulisi todeta selkeästi, että verkkopalvelun tekninen ylläpito voi olla muun toimijan vastuulla kuin varsinaisen luvanhaltijan ja että vastuu luvanvaraisesta toiminnasta kohdistuu myyvään toimijaan eikä tekniseen alustaan.

Sääntelyn tulisi lisäksi mahdollistaa alustapohjaiset ratkaisut, yhteiset verkkokauppaympäristöt sekä tavanomaiset logistiikka- ja toimitusratkaisut ilman tarpeettomia rajoitteita. Muussa tapauksessa on vaarana, että uudistus jää vaikutuksiltaan rajalliseksi eikä johda aidosti kilpailun lisääntymiseen tai palveluiden kehittymiseen.

55 c § – Apteekkien verkkopalvelut ja yhteistyö

Pykälä mahdollistaa apteekkien välisen yhteistyön ja verkkopalvelujen ulkoistamisen, mikä voi parantaa toiminnan tehokkuutta. Samalla se herättää merkittäviä kilpailuneutraliteettiin liittyviä kysymyksiä.

Apteekkien yhteistyö voi käytännössä tarkoittaa yhteisiä digitaalisia alustoja, keskitettyjä asiakas- ja tukipalveluja sekä yhteisiä logistiikkaratkaisuja. Kyse on tällöin kilpailijoiden välisestä yhteistyöstä, jonka hyväksyttävyyttä tulee arvioida kilpailulainsäädännön näkökulmasta.

Kilpailuneutraliteetin kannalta keskeistä on, että vastaavat toimintamallit mahdollistetaan myös muille itsehoitolääkkeiden vähittäismyyntiluvan haltijoille. Jos vain apteekeille sallitaan laajat yhteistyö- ja ulkoistusmallit, syntyy epäsymmetrinen sääntelyasetelma, joka vääristää markkinaa.

Sääntelyn tulisi mahdollistaa kaikille toimijoille yhteiset tekniset alustat, keskitetyt tukipalvelut ja tehokkaat logistiikkaratkaisut silloin, kun vastuut ja viranomaisvalvonta on määritelty selkeästi.

Kuluttajavaikutukset tulee arvioida ja kuvata esityksessä selkeästi ja konkreettisesti, erityisesti vaikutukset kuluttajahintoihin, palveluiden saavutettavuuteen ja valinnanmahdollisuuksiin. Ilman tätä on vaikea arvioida, toteuttaako uudistus tavoitteensa vai jäävätkö sen vaikutukset kuluttajan näkökulmasta rajallisiksi.

56 c–56 d § – Apteekkitoiminnan toiminnalliset ja laadulliset vaatimukset

Apteekkitoiminnan laadullisten ja toiminnallisten vaatimusten selkeyttäminen on lähtökohtaisesti kannatettavaa. Vaatimusten tulee kuitenkin olla oikeasuhtaisia suhteessa toiminnan luonteeseen ja riskeihin.

Sääntelyn tulisi perustua riskiperusteisuuteen siten, että velvoitteet määräytyvät myytävän lääkevalikoiman ja palvelukanavan mukaan. Vaatimusten tulee lisäksi olla teknologianeutraaleja, jotta ne eivät estä etäpalveluiden tai keskitettyjen palveluiden kehittämistä.

On tärkeää välttää tilannetta, jossa uudet vaatimukset muodostuvat käytännössä uusiksi markkinoilletulon esteiksi. Velvoitteiden tulisi perustua toiminnan riskiin eikä toimijan asemaan markkinoilla.

57 § – Lääkeneuvonta

Lääkeneuvonta on keskeinen osa lääkitysturvallisuutta, mutta sen sääntely ei saa muodostua esteeksi jakelujärjestelmän kehittämiselle ja lääkitysturvallisuuden edistämiselle apteekkikanavan ulkopuolisessa itsehoitolääkemyynnissä.

Neuvonnan tulisi olla riskiperusteista, teknologianeutraalia ja toteutettavissa monikanavaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että sääntelyn tulee mahdollistaa etäneuvonta, keskitetyt neuvontapalvelut sekä erilliset neuvontapalvelut, joita tuottavat vaatimukset täyttävät toimijat.

Neuvontaa ei tule sitoa yksinomaan apteekkilupaan, jos turvallinen toteutus voidaan varmistaa muilla keinoin, vaan vaatimukset täyttäviin toimijoihin. Muussa tapauksessa lääkeneuvonnasta voi muodostua pullonkaula, joka käytännössä estää itsehoitolääkkeiden myynnin ja jakelun kehittämisen.

57 e § – Noutolokerikot ja toimituspisteet

Noutolokerikkojen sijaintirajoituksen poistaminen on oikeansuuntainen uudistus, joka tukee verkkokaupan kehittymistä ja palveluiden saavutettavuutta.

Muutos mahdollistaa joustavamman asioinnin ja laajempien jakeluverkostojen hyödyntämisen, mukaan lukien vähittäiskaupan yhteydessä toimivat noutoratkaisut. Uudistuksen tavoitteiden toteutuminen edellyttää kuitenkin sitä, että erilaiset nouto- ja toimitusratkaisut sallitaan riittävän laajasti ja että lääkkeiden luovutukseen, säilytykseen ja ohjeistukseen liittyvät vastuut määritellään selkeästi.

Pelkkä noutolokerikkojen salliminen ei kuitenkaan yksin riitä parantamaan merkittävästi palveluiden saavutettavuutta tai lisäämään hintakilpailua, mikäli muu sääntely jää edelleen rajoittavaksi.

58 § – Itsehoitolääkkeiden hinnoittelu eri kanavissa

Hinnoittelun joustavoittaminen eri myyntikanavissa on kannatettava uudistus, joka voi lisätä kilpailua ja parantaa kuluttajien valinnanmahdollisuuksia.

Jotta tavoite toteutuisi aidosti, sääntelyn tulee olla kanavaneutraalia ja mahdollistaa normaalit hinnoittelu- ja kampanjakäytännöt sekä verkossa että kivijalkamyynnissä ilman perusteettomia rajoituksia.

Annosjakelu ja jakeluyksiköt

Annosjakelun avaaminen muille kuin apteekeille on perusteltu ja kannatettava muutos. Se voi lisätä tehokkuutta ja parantaa kustannustehokkuutta erityisesti suurissa asiakaskokonaisuuksissa.

Sääntelyssä tulisi kuitenkin varmistaa, että vastuuhenkilövaatimukset ja valvonta ovat oikeasuhtaisia eikä markkinoille pääsy esty tarpeettomien hallinnollisten vaatimusten vuoksi.

Siirtymäjärjestelyt ja lupaprosessien toimivuus

Esityksessä ei riittävästi huomioida toiminnan käynnistämisen käytännön edellytyksiä.

Jos myynti voidaan aloittaa vasta luvan myöntämisen jälkeen, syntyy merkittävä riski lupaprosessien ruuhkautumisesta ja markkinoiden epätasaisesta avautumisesta. Tämä vaikeuttaisi erityisesti laajojen verkostojen operatiivista valmistelua ja investointien suunnittelua.

Päivittäistavarakauppa pitää perusteltuna mallia, jossa toiminta voitaisiin aloittaa hakemuksen jättämisen jälkeen, ellei viranomainen erikseen estä sitä. Lupaprosessien ennakoitavuus on keskeinen edellytys myös järjestelmäkehitykselle ja logistiikan suunnittelulle.

Muuta huomioitavaa

Vertikaalinen integraatio ja kilpailun toimivuus

Vertikaalisen integraation vaikutuksia tulisi tarkastella tasapainoisesti. Nykyisessä keskustelussa korostuvat usein riskit, vaikka samalla tehokkuus- ja kilpailuhyödyt jäävät vähemmälle huomiolle.

On ongelmallista, jos apteekeille mahdollistetaan laajat yhteistyö- ja ulkoistusmallit, mutta muiden toimijoiden vastaavia mahdollisuuksia rajoitetaan. Tämä johtaa epäsymmetriseen sääntelyyn ja vääristää kilpailua.

Esityksessä ei riittävästi myöskään tarkastella apteekkien vapaakaupan tuotteiden myynnin ja terveyspalveluiden tuotannon yhdistämisestä syntyviä kilpailuvaikutuksia eikä esitetä keinoja mahdollisten kilpailuvääristymien ehkäisemiseksi. Sääntelyä tulisi tältä osin täsmentää siten, että kilpailuneutraliteetti toteutuu aidosti eri toimijoiden välillä.

Hankinnan vapaus ja jakelumallit

Lääkkeiden hankintaan, tukkutoimintaan ja rinnakkaistuontiin liittyviä esteitä tulisi purkaa, jotta markkinoille syntyy tehokkaampia hankintaketjuja, kustannussäästöjä ja vahvempaa hintakilpailua.

Nykyinen markkinarakenne on edelleen vahvasti säännelty ja kilpailu rajallista, minkä vuoksi uusien toimintamallien mahdollistaminen on tärkeää.

Kaksoislupakielto

Ehdotettu kategorinen kielto yhdistää tukkulupa ja vähittäismyyntilupa voi estää tehokkaiden jakelumallien syntymisen.

Päivittäistavarakaupassa hankinta ja logistiikka ovat usein keskitettyjä, kun taas myynti tapahtuu hajautetusti. Sääntelyn tulisi mahdollistaa tällaiset toimintamallit silloin, kun vastuut ja valvonta voidaan toteuttaa luotettavasti ja toimija täyttää molempiin toimintoihin liittyvät vaatimukset.

Kategorisen kiellon sijaan sääntelyssä tulisi mahdollistaa tapauskohtainen arviointi.

Yhteenveto

Esitysluonnos sisältää useita kannatettavia avauksia, mutta jää useilta osin puutteelliseksi sen suhteen, edistääkö se aidosti kilpailua ja kuluttajien asemaa. Erityisesti sääntelyn epäsymmetria luo riskin kilpailuneutraliteetin heikkenemisestä, jos samoja digitaalisia, logistisia ja yhteistyöhön perustuvia toimintamalleja ei sallita yhdenvertaisesti kaikille toimijoille. Sääntelyä tulisi kehittää niin, että se mahdollistaa nykyaikaiset, teknologianeutraalit toimintamallit ja perustuu selkeästi toiminnan riskeihin eikä toimijakohtaiseen sääntelyyn. Samalla on olennaista, että esityksen vaikutukset kuluttajahintoihin, palveluiden saavutettavuuteen ja valinnanmahdollisuuksiin arvioidaan avoimesti ja konkreettisesti. Muutoin on vaarana, että uudistus jää vaikutuksiltaan rajalliseksi eikä johda tavoiteltuun kilpailun lisääntymiseen tai toimivampaan lääkejakelujärjestelmään.

Kunnioittavasti

Päivittäistavarakauppa PTY ry
Tuula Loikkanen, toimitusjohtaja