Hallituksen esitys laiksi tartuntatautilain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä poliisilain 2 luvun 9 §:n väliaikaisesta muuttamisesta – lausuntopyyntö VN/15739/2020 ja STM083:00/2020


Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Päivittäistavarakauppa ry:ltä (jäljempänä PTY) ja Kaupan liitolta lausuntoa otsikossa mainitun tartuntatautilain muutoksista. PTY ja Kaupan liitto kommentoivat toimenpiteitä koronavirustaudin leviämisen estämiseksi elinkeinotoiminnassa ja muussa toiminnassa (58 c §, 58 d §, 58 g § ja liite sekä 58 h § 1 mom.) ja lausuvat kunnioittavasti seuraavaa:

Yleistä
PTY ja Kaupan liitto ymmärtävät tarpeen säätää edellytyksistä, joita noudattamalla erilaisia palveluja voidaan koronavirusepidemian aikana tarjota asiakkaille turvallisesti ja estää tartuntojen leviämistä mahdollisimman tehokkaasti, tavoitteena välttää yhteiskunnan kannalta laaja-alaiset ja -vaikutteiset rajoitustoimet. 

Lähtökohtana tulisi kuitenkin olla sääntelyn ja rajoitustoimien kohdistaminen elinkeinonharjoittajiin, jotka eivät ole omaehtoisesti toteuttaneet tehokkaita suojatoimenpiteitä tai noudattaneet viranomaisohjeita ja -määräyksiä, sekä toimintaan, joissa tartuntariski on todettu merkittäväksi. Kaikissa tilanteissa elinkeinoelämään kohdistuvien rajoitustoimien tulisi olla vähimmän haitan periaatteen mukaisesti rajattu asiallisesti, ajallisesti ja alueellisesti, minkä lisäksi niiden tulee olla oikeasuhtaisia ja tarkkarajaisia.    

Esitetyllä tavalla viranomaisten toimivaltuudet muodostuvat suhteettoman laajoiksi, ottaen huomioon puuttumisen perusoikeuksilla turvattuihin omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen. On myös huomioitava yritysten jo toteuttamat toimenpiteet. Esimerkiksi kaupan toimijat ovat omaehtoisesti toteuttaneet viruksen leviämistä ehkäiseviä toimenpiteitä laajasti.  

Lain valmistelussa olisi tärkeää huomioida kokemukset ulkomailta. Lakiesityksessä ei ole tehty vertailua muiden maiden lainsäädäntöön eikä kokemuksiin, saati tutkittu muita toteuttamisvaihtoehtoja. Rajoitukset aukioloihin tai asiakasmääriin ovat muissa maissa lisänneet hamstrausta ja levottomuuksia, eivätkä välttämättä ole olleet toimivia. Lisäksi asiakasmäärien rajausta on erittäin vaikea valvoa. Viranomaisten suositus alueellisesta, asiakkaisiin kohdistuvasta maskien käytöstä olisi parempi ratkaisu, jos tautitilanne sitä vaatii. 

Lakiesityksen valmistelu on tehty viranomaistyönä sosiaali- ja terveysministeriössä, eikä sidosryhmiä ole kuultu valmistelun aikana. Lausuntoaika on hyvin lyhyt, eikä kaikkia lausumisen kannalta olennaisia tietoja ole saatavilla (mahdollisten asetusten sisältö, kokemukset ulkomailta jne.). Tämä on huolestuttavaa, sillä esitys pitää sisällään useita perustuslailla suojattuun elinkeinovapauteen ja omaisuudensuojaan kohdistuvia merkittäviä kustannuksia ja taloudellista vahinkoa aiheuttavia rajoituksia. 

Myöskään erilaisia toimialoja ei ole huomioitu esityksessä millään tavalla. Esimerkiksi elintarvikekauppa ja muut elintarvikkeiden myyntiin ja markkinointiin kohdistuvat palvelut ovat jo nykyisellään erittäin säänneltyjä. On kestämätöntä, että niihin kohdistetaan toimenpiteitä, joiden vaikutuksia elinkeinotoimintaan ja yhteiskuntaan ei ole tarkkaan harkittu. 

Esitetyt puuttumiset elinkeinotoimintaan ovat poikkeuksellisia ja esitetyssä laajuudessa monelta osin suhteettomia. PTY ja Kaupan liitto pitävätkin erittäin tärkeänä, että kaikista tämän lain nojalla annettavista viranomaispäätöksistä käydään vuoropuhelua elinkeinonharjoittajien kanssa etukäteen siten, että heidän asiantuntemustaan kuullaan ennen kuin päätöksiä annetaan. Valtakunnallisten yritysten kanssa tämä on mahdollista toteuttaa esimerkiksi siten, että päätöstä valmisteleva viranomainen on ensin yhteydessä ketjuohjaustoimintoihin riittävien lisätietojen saamiseksi. Esitykseen tulisi lisätä taloudellisen vahingon ja ylimääräisten kustannusten kompensaatio rajoitustoimien kohteeksi joutuville yrityksille. 

PTY/Kaupan liitto esittää ehdotettuihin pykäliin seuraavia huomioita:

58 c §: 
Omaehtoisten toimenpiteiden tulisi olla lähtökohtaisesti riittäviä. 

Tosiasiassa kaupan toimijat jo tekevät omaehtoisesti ehdotettuja toimenpiteitä laajasti, mikä tulee huomioida pykälän soveltamisessa ja toimeenpanossa. Erityisesti huoltovarmuusnäkökulmasta merkittävässä päivittäistavarakaupassa, vuoropuhelua toimenpiteistä käydään säännöllisesti myös viranomaisten kanssa. Toimenpiteet ovat osoittautuneet tehokkaiksi, sillä tosiasiallisesti tartuntaryppäitä ei ole paikannettu myymälöihin. Osasyynä lienee myös se, että myymälöissä asiointi on pääsääntöisesti lyhytkestoista. 

Mikäli omaehtoisuuden ylittävistä toimenpiteistä säädetään, kaikkia elinkeinonharjoittajia koskevan asiakastiloihin kohdistuvan käsien puhdistamismahdollisuuden tulee täyttyä sillä, että asiakkaille tarjotaan käsidesiä, ellei soveltuvaa käsien pesupistettä ennestään löydy. Kaikilla elinkeinonharjoittajilla ei ole mahdollisuutta varsinaisen käsien pesumahdollisuuden järjestämiseen, eikä sen järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia voida pitää kohtuullisina. Toisaalta niissä tilanteissa, joissa käsienpesumahdollisuus voidaan järjestää, ei käsidesiä tule edellyttää tämän lisäksi.

Asiakkaille annettavien toimintaohjeiden osalta pidämme erittäin tärkeänä, että kukin elinkeinonharjoittaja toteuttaa toimintaohjeet omaan toimintaansa parhaiten sopivalla tavalla kustannustehokkaasti. Valtaosa yrityksistä on jo nykyisellään toteuttanut useita toimia koronavirustaudin hillitsemiseksi, mm. käsidesit asiakkaiden saatavilla, suojapleksit kassa-alueilla, turvaväleistä kertovat tarrat, kuulutukset ja muu asiakasviestintä. 

Elinkeinonharjoittajan omaa harkintaa tulee korostaa myös asiakkaiden väljän oleskelun järjestämisen ja asiakaspaikkojen riittävän etäälle sijoittamisen suhteen. Lähikontaktien välttäminen toteutuu kaupoissa jo nykyisellään. Esimerkiksi ruokakaupoissa useissa myymälöissä on riskiryhmille varattu oma asiointiaikansa ja myymälät ovat laajentaneet aukioloaikojaan, mitä asiakkaat myös edellyttävät nykyisessä tautitilanteessa.  Asiointikäyttäytyminen on muuttunut niin, että kaupassa käydään harvemmin, eri aikoina ja vilkkaimpia aikoja vältetään, minkä lisäksi osa asiakkaista on siirtynyt verkko-ostajiksi. Myös työvuoroja on porrastettu siten, että eri vuoroissa työskentelevät henkilöt eivät fyysisesti kohtaa.

Sama koskee tilojen ja pintojen puhdistamista. Jo nykyisellään tilojen puhdistamisesta huolehditaan myymälöissä – niin henkilöstö- kuin asiakastiloissa – koronariskin vuoksi tehostetusti ja normaalia useammin. Jos myymälähenkilöstön edustajalla tai asiakkaalla ilmenisi koronavirustartunta tai altistuminen, kaikki tarvittavat tilat puhdistettaisiin viipymättä tehostetusti. Toiminnanharjoittajat ovat myös tarkistaneet sopimuksensa siivousyritysten kanssa teho- ja lisäpuhdistustarpeet huomioiden. 

Perusteluissa todetaan, että elinkeinonharjoittajien tulisi voida edellyttää asiakkailta toimintaohjeiden noudattamista ja tarvittaessa puuttua asiakkaan epäasialliseen käytökseen (terveysturvallisuuteen liittyviin ohjeisiin liittyen). Tarkastuksessa elinkeinonharjoittajan olisi osoitettava valvovalle viranomaiselle uskottavalla tavalla lähikontaktien välttäminen, ja asiakkaiden käyttäytymisen ohjaamistoimet tilassa. On kuitenkin täysin epäselvää, miten puuttuminen voidaan / edellytetään tilanteessa toteutettavan (esim. poistamalla asiakas tiloista tai turvautumalla viranomaisiin). Käytännössä elinkeinonharjoittajalle ei voi sälyttää viranomaisvaltuuksia, kun sillä ei ole viranomaistoimivaltaakaan. Asiakkaat voivat ohjeistuksesta huolimatta toimia toisin, eikä elinkeinonharjoittajalla ole keinoja puuttua asiaan. Poliisin resurssien puutteen takia viranomaisavun saaminen tilanteessa on niin ikään epävarmaa.  
    
58 d §: 
Esitämme pykälän soveltamisalan alarajan nostamista sekä sisä- että ulkotiloissa 50:een henkilöön. Tämä helpottaisi käytännön soveltamista ja toisaalta huomioisi asiointikäyttäytymisen erot esimerkiksi eri viikonpäivinä. 

Pykälässä edellytetty todettujen tartuntojen määrä on erittäin alhainen suhteessa esitettyihin viranomaisten toimivaltuuksiin. Julkisuudessa olevien tietojen mukaan kaikkia tartuntaketjuja ei myöskään ole voitu enää luotettavasti jäljittää. 

Toimet tulisi rajata ensisijaisesti niihin toimialoihin ja yrityksiin, jotka eivät ole omaehtoisesti toteuttaneet vaadittavia toimenpiteitä, tai joissa tartuntariski on erityisen suuri. Elinkeinonharjoittajia tulisi myös kuulla asiassa ennen toimenpiteiden määräämistä, sekä varmistaa elinkeinonharjoittajille aiheutuvien kustannusten korvaaminen asianmukaisesti. 

Lakiesityksessä kaavaillaan kunnalle ja/tai aluehallintovirastolle poikkeuksellisen laajoja toimivaltuuksia. Pykälä oikeuttaa puuttumaan elinkeinotoimintaan järeästi, jolloin viranomaisella päätöksiä tehtäessä tulisi olla riittävä ymmärrys terveysturvallisuuden lisäksi elinkeinotoiminnasta, toimintojen erilaisuudesta, sekä esitettyjen toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuudesta ja tehokkuudesta (syy-yhteys). Etenkin, kun ehdotettujen uusien pykälien perusteella tehdyt päätökset tulevat voimaan muutoksenhausta huolimatta. Myös kuntien erilaiset tulkinnat ja vaatimukset asettavat elinkeinonharjoittajat eriarvoiseen asemaan sijaintipaikkakunnan mukaan.  

58 g §: 
Lakiesityksen mukaan kunta tai aluehallintovirasto voisi päätöksellään kieltää tilojen käytön asiakastyöhön osittain tai kokonaan. Kunnan tai aluehallintoviraston päätös voitaisiin perustelujen mukaan kohdentaa erillisessä liitteessä määriteltyihin toimialoihin, joihin sisältyy merkittävä erityinen riski merkittävien tautiketjujen syntymiselle ja tautitilanne on leviämisvaiheessa (sairaanhoitopiirin alueella 14 päivän aikana todennettujen tartuntojen ilmaantuvuus 100 000 asukasta kohti ylittää [25]; tai sairaanhoitopiirin alueella todetaan [useita] tautiryppäitä, joiden tartuntaketjuja ei pystytä luotettavasti jäljittämään ja jotka näin ollen aiheuttavat merkittävän riskin uusien tartuntojen leviämiselle alueella). 

Pidämme esitettyjä kriteereitä näin poikkeuksellisille toimenpiteille erittäin alhaisina. Viranomaisten äkillisten päätösten takia elinkeinonharjoittajien toimeentulo ja oikeusturva on uhattuna, minkä lisäksi erilaiset tulkinnat maamme sadoissa eri kunnissa lisäävät elinkeinoharjoittajien epävarmuutta. Perusoikeuksilla turvattuun omaisuuden ja elinkeinotoiminnan suojaan puututaan äärimmäisen ankarasti ja poikkeuksellisesti ilman riittävää tarkkarajaisuutta tai varmuutta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta. Toimenpiteiden tulisi kohdistua oikeasuhtaisina lähtökohtaisesti niihin toimijoihin ja toimialoihin alueella, joissa on erityinen riski taudin leviämiselle. 

Ostoskeskukset on mainittu pykälän liitteessä toimialana, johon päätökset pykälän perusteella voidaan kohdistaa. Mitä ostoskeskuksella tarkoitetaan (esim. kauppa + kampaamo), ei ole kuitenkaan määritelty lakiesityksessä. 

Päivittäistavarakauppa ja mm. rauta- ja tekninen kauppa rakentamisen osalta ovat yhteiskunnan huoltovarmuuden kannalta kriittisiä toimialoja ja niiden häiriötön toiminta on turvattava kaikissa olosuhteissa (https://valtioneuvosto.fi/-/10616/yhteiskunnan-toiminnan-kannalta-kriittisten-alojen-henkilosto ). 

Olisi katastrofaalista, jos huoltovarmuuden kannalta kriittisiä toimialoja ryhdyttäisiin sulkemaan. Ostoskeskukset sijaitsevat usein myös liikenteen solmukohdissa, mikä tarkoittaisi merkittäviä rajoituksia liikkumiselle. TEM:n muistio päivittäistavarahuollon toiminta-ajatuksesta vakavissa häiriötilanteissa (26.10.2017) korostaa, että päivittäistavarahuolto perustuu myös häiriötilanteissa markkinatoimijoiden toimintakykyyn, jakelukanaviin ja liiketoimintaratkaisuihin ja että viranomaisten keskeinen tehtävä on päivittäistavarahuollon toimijoiden toimintaedellytysten varmistaminen. 

Huoltovarmuuden lisäksi myös muiden arjen tärkeiden palveluiden, esimerkiksi posti- ja pakettipalvelut, apteekki, matkalippu- ja rahaliikennepalvelut, erikoiskauppa (https://kauppa.fi/kaupan-ala/toimialat/), saatavuus tulee turvata kaikissa tilanteissa. 

Suhteessa vaikutuksiin, joita sulkemisista elinkeinonharjoittajille, ja sitä kautta asiakkaille ja yhteiskunnalle aiheutuisi, esitetyt toimenpiteet eivät ole oikeasuhtaisia tai tarkkarajaisia. Edes keväällä valmiuslain aikana näin järeisiin toimiin ei ryhdytty. 
Listaa toimialoista, joihin rajoitukset voivat kohdistua, tulee selkiyttää ja rajata siten, että huoltovarmuuden kannalta kriittiset ja arjen toimintojen kannalta tärkeät toiminnat (erikoiskauppa) rajataan soveltamisalan ulkopuolelle. 

Esityksessä tulisi myös säätää mekanismista, jolla sulkemisesta aiheutuneita vahinkoja voitaisiin korvata elinkeinonharjoittajille. 
Myös palkanmaksun tulisi päättyä yhtäaikaisesti viranomaisen päätöksellä tapahtuvan sulkemisen kanssa, sillä viranomainen voisi määrätä tilan suljettavaksi äkillisesti, silloin kun tautitilannetta kuvaavat indikaattorit osoittavat sen tarpeelliseksi. Päätös voitaisiin tehdä ilman elinkeinonharjoittajan kuulemista ja määräaikaa. Huomattakoon, että elinkeinotoiminnan keskeytysvakuutukset eivät välttämättä korvaa viranomaispäätöksistä aiheutuneita menetyksiä liiketoiminnalle, mikäli elinkeinonharjoittajat eivät ole osanneet huomioida asiaa vakuutuksia hankittaessa ennen tätä vuotta. Tämä koskee erityisesti pienempiä elinkeinonharjoittajia.


58 h §
PTY:n ja Kaupan liiton jäsenillä on pitkä kokemus toimintansa ja myymiensä tuotteiden riskien hallinnasta. Riskejä hallinnoidaan myymälöitä koskevilla toimintaohjeilla, joka on osa toimijan omavalvontajärjestelmää. Myymälä on iso kokonaisuus, jossa eri toimintoja varten on omat toimintaohjeensa emmekä näe kokonaisuuden kannalta perusteltuna tehdä koronavirustilanteessa erillistä kirjallista suunnitelmaa taudin leviämisen ehkäisemiseksi. Kirjallinen suunnitelma ei tulisi olla tässä tilanteessa itseisarvo, vaan toiminnan vaikuttavuuden. Tämä vuoksi esitämme harkittavaksi, onko järkevää käyttää viranomaisresursseja kirjallisten suunnitelmien tarkastamiseenkaan.

Valvontaa ja erityisesti neuvontaa tulisi kohdistaa riskiperusteisesti sellaisiin toimijoihin, joiden toimenpiteitä sairauden leviämisen torjumiseksi tulee tehostaa. Lisäksi PTY ja Kaupan liitto kannattavat pienten toimijoiden vapauttamista kirjallisen suunnitelman laatimisvelvollisuudesta. 

59 c §
Pykälässä säädetään toimivallasta antaa määräyksiä ja asettaa pakkokeinoja, jos velvoitteita on rikottu. Toimivaltainen viranomainen on kunta, AVI tai Liikenne- ja viestintävirasto sen mukaan, kuka on antanut päätöksen. 

Perustelujen mukaan asiakastungoksen syntyminen on lain tarkoittamien rajoitusten selkeää rikkomista. Välttämättömyysarvioinnissa otettaisiin huomioon rikkeen laatu ja vaikutus tartuntataudin leviämisen ehkäisyssä. Kun toimija on tehnyt kaiken voitavansa tilajärjestelyin, tarroituksin jne. asiakkaiden ohjaamiseksi, se tulee niin ikään ottaa huomioon tilanteen kokonaisarvioinnissa. On myös huomattava, että asiakkaat voivat ohjeistuksesta huolimatta toimia toisin. Sääntelyllä on turvattava, että toimijoiden tasapuolinen kohtelu ja oikeusturva toteutuu eri alueilla tässäkin suhteessa.

Tiivistelmä
Päivittäistavarakauppa PTY ry ja Kaupan liitto katsovat, että elinkeinonharjoittajien omaehtoisten toimenpiteiden tulisi olla lähtökohtaisesti riittäviä koronavirustaudin leviämisen ehkäisemiseksi. He tuntevat toimintansa parhaiten ja ovat jo omaehtoisesti toteuttaneet viruksen leviämistä ehkäiseviä toimenpiteitä laajasti.  

On tärkeää, että huoltovarmuus ja yhteiskunnan toimintakyky turvataan kaikissa olosuhteissa. Lakiesityksen mukainen sääntely ja rajoitustoimet tulisi kohdistaa elinkeinonharjoittajiin, jotka eivät ole omaehtoisesti toteuttaneet tehokkaita suojatoimenpiteitä tai noudattaneet viranomaisohjeita ja -määräyksiä, sekä toimintaan, joissa tartuntariski on todettu erityisen suureksi. Kaikissa tilanteissa elinkeinoelämään kohdistuvien rajoitustoimien tulisi olla vähimmän haitan periaatteen mukaisesti rajattu asiallisesti, ajallisesti ja alueellisesti, sekä niiden tulee olla oikeasuhtaisia ja tarkkarajaisia.    

Asiakastilojen väliaikaista rajoittamista koskevan pykälän (58 d §) soveltamisalan osalta esitämme alarajan nostamista 50:een henkilöön sekä sisä- että ulkotiloissa. Elinkeinonharjoittajia tulisi myös kuulla asiassa ennen toimenpiteiden määräämistä, sekä varmistaa elinkeinonharjoittajille aiheutuvien kustannusten korvaaminen asianmukaisesti. 

Liitteen listaa toimialoista, joihin sääntelyn ankarimmat toimenpiteet voivat kohdistua (58 g §), tulee selkiyttää ja rajata. Huoltovarmuuden kannalta kriittiset (päivittäistavara- rauta- ja tekninen kauppa) ja arjen toimintojen kannalta tärkeät toimialat ja toiminnot (erikoiskauppa) tulee rajata soveltamisalan ulkopuolelle. 

Toimenpiteiden kohteeksi joutuneille yrityksille tulee mahdollistaa kompensaatio niille rajoitustoimista aiheutuneista kuluista ja kustannuksista.

On myös tärkeää, että toimijoiden tasapuolinen kohtelu eri alueilla on turvattava.

    


PÄIVITTÄISTAVARAKAUPPA RY

Merja Söderström
Lakimies, asiantuntija

KAUPAN LIITTO

Lauri Kulonen                       Tea Taivalkoski
Turvallisuusasiantuntija        Lakimies